書名：超額徵收：都市計畫？或炒作土地、侵害人權？揭開區段徵收的真相

作者簡介

羅伯．庫斯曼（Robert Eugene Cushman, 1889-1969）
康乃爾大學行政學系戈德溫．史密斯榮譽退休教授，曾擔任行政學系系主任多年。他因專業成就受到矚目，而成為羅斯福總統的行政管理委員會成員以及美國藝術與科學學院院士。1913年《政治科學季評》（Political Science Quarterly）刊出庫斯曼的第一篇文章，從那時起直到離世，他每年出版書籍、文章和評論，為美國行政研究貢獻心力。他的著作範圍很廣，1925年出版的《重要憲法判例》（Leading Constitutional Decisions），後來發行了約12個版本，是他在大學部教授的主要領域；《獨立管制委員會》（Independent Regulatory Commissions）一書中比較了美國、英國和其他歐陸國家的行政程序；也寫過納粹破壞份子，他從1940年以來最主要的學術與寫作關懷是關於公民自由，在這個主題著墨甚多，他曾利用洛克菲勒基金會的補助金推出康乃爾大學出版社的公民自由專書。他是卓越的學者，有豐富的中央政府實務經驗，是1930-50年代康乃爾大學教師的一時之選。

譯者簡介

賴彥如
台大外文系、社會系雙學士，台大城鄉所碩士。任職於非營利組織，從事社區營造、藝術策展及環境守護工作。與文史、空間、生態有關的事她都想了解，相信城市的偉大來自其包容小眾的能力。譯作散見於環境、文化、城鄉領域，譯有《合作住宅指南：用自決、永續、共居開啟生活新提案》、《如何謀殺一座城市：高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》（合譯）、《城市造反：全球非典型都市規劃術》（合譯）等。

相關作者簡介

校訂
徐世榮
國立政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授、台灣第三部門學會理事長、惜根台灣協會理事長，曾任台灣第三部門研究中心主任。他強調溝通實踐及行動參與，長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。著作《土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史》獲106年第41屆金鼎獎最佳非文學類圖書獎。

廖麗敏
政治大學會計學系學士、美國德拉瓦大學會計學系碩士、台北大學企業管理學系博士。現任中國科技大學財務金融系副教授兼會計室主任。主要研究領域為企業倫理、企業社會責任、非營利組織、土地財政、及永續發展等。她非常關心台灣的環境生態、有機農業及糧食安全課題，積極倡導由土地倫理、非市場價值及社群經濟的角度來予以保護，也參與了多年期的科技部研究計畫。近年來研究台灣的土地財政課題，認為地方政府在財源窘困情事下，運用土地徵收及市地重劃手段來攫取所需的財源，但也因此造成社會弱勢家園迫遷的嚴重問題，值得政府及公民社會的關注。她長期積極參與國際第三部門學會（ISTR），並擔任ISTR亞太地區學術委員職務。

蔡穎杰
台灣大學農業化學系畢業，美國德拉瓦大學能源及環境政策中心博士，曾任台灣輻射安全促進會秘書長，現為國立政治大學地政系博士後研究員。

書籍目錄

導讀 廢除區段徵收制度╱徐世榮（國立政治大學地政學系教授）
編者的話
前言
第一章 超額徵收理論
第二章 超額徵收與殘餘地的問題
第三章 以超額徵收保護公共建設
第四章 以超額徵收獲得增值利益或賺錢
第五章 超額徵收的財政利得與風險
第六章 超額徵收的行政管理
第七章 超額徵收的合憲性
參考書目

推薦序/導讀/自序

推薦人
徐世榮（國立政治大學地政學系教授）專文導讀

李承嘉∣臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長
林佳和∣國立政治大學法學院副教授
林子淩∣惜根台灣協會秘書長
胡博硯∣東吳大學法律學系教授
徐世榮∣國立政治大學地政學系教授
陳東升∣國立臺灣大學社會系教授
黃紹恆∣交通大學客家文化學院院長兼系主任
黃信勳∣法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授兼心靈環保研究中心主任
黃益中∣台灣居住正義協會理事長
張怡敏∣臺北科技大學文化事業發展系助理教授
詹順貴∣苗栗大埔徵收案環境律師
楊貴智∣律師╱法律白話文站長
楊淑文∣國立政治大學法學院教授
楊斯棓∣方寸管顧首席顧問╱醫師
管中祥∣國立中正大學傳播系教授╱台灣公民行動影音紀錄協會理事長
廖麗敏∣中國科技大學財務金融系副教授兼會計室主任
廖桂賢∣臺北大學都市計劃研究所副教授
戴秀雄∣國立政治大學地政學系助理教授
顏愛靜∣國立政治大學地政學系退休╱兼任教授
蕭新煌∣中研院社會所特聘研究員

（依姓氏筆畫排列）

「近年來，台灣的土地徵收引發許多爭議，其中尤以區段徵收的爭議最多，並且引發許多街頭抗爭。台灣區段徵收爭議的討論範疇雖然很廣，但卻極少探討區段徵收的本意。《超額徵收》一書，雖然是1917年的舊書，確正好填補了台灣在這方面的空白。在《超額徵收》一書中特別提出，區段徵收不是完全不能實施，但以區段徵收做為政府財政收入工具，絕對是一種誤謬。目前台灣實施區段徵收的時機很多，其中許多時機與政府財政收入有關，正可藉由本書的論點來檢討台灣的區段徵收。」
──李承嘉（臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長）

「土地徵收是國家對個人財產權的剝奪，在民主法治與極權專制國家也採行不同方法，國家可否利用區段徵收以遂行其租稅收入之目的，方法與手段是否選擇最小之損害，或有其他更好之替代方案，是否符合憲法第23條之規定等等，都值得我們深思。本書可提供我們思考與判斷上之重要參考價值。」
──楊淑文（國立政治大學法學院教授）

「土地徵收是國家取得土地的最後不得已手段，必須基於公益性、必要性、區位不可替代性之原則，依法定程序為之，並給予公平合理的完全補償，否則不得為之。而區段徵收是土地徵收的一種，自當依循上述原則行使，但我政府當局往往將之視為一定區域內土地全部予以徵收整體開發、自籌財源的農地變更使用手段，其實已經逾越憲法保障人民財產權之分際，而有重新檢討之必要。今《超額徵收》一書的出版，不僅讓人瞭解到實施超額徵收的原由，從解決殘餘地問題、增進公共建設效能，到獲得增值利益不等，更警惕我們當須深省現今區段徵收的合憲性，是一本地政、公共政策、法律界學者專家、執行業務公務員，以及初學者不可或缺的研習專著，謹此特予推薦，值得一讀再讀！」
──顏愛靜（國立政治大學地政學系退休╱兼任教授）

「超額徵收，目的是想要攫取超額利潤。閱讀本書，就可以知道台灣地方政府為何不顧人民反對、農民抗議，一直樂此不疲。這本《超額徵收》，不僅值得全民閱讀，更是從政者都應該仔細閱讀看，並引以為鑑的好書！」
──詹順貴（苗栗大埔徵收案環境律師）

「台灣不當徵收，讓已非少數的人民在自己的土地上流離、傷心、甚至死亡，而不分黨派的政客們至今仍為所欲為地以『發展』之名為徵收利器，不斷地揮斬人民家園的根基，關心不當徵收及受迫害者，如何援助及自救──就從閱讀此書開始吧！」
──林子淩（惜根台灣協會秘書長）

「在全球生態多樣性枯竭、自然資源超限利用、氣候變遷的威脅之下，國土自然保育、永續發展已是國家發展之必須策略。然近年來台灣仍動輒以區段徵收浮濫開發，將珍貴的農綠地、人民珍視的家園轉為可炒作之建地，此乃不永續、不生態、不正義之愚蠢作為。藉由對區段徵收制度來源之認識，期待 《超額徵收》為台灣之短視敲一警鐘！」
──廖桂賢（臺北大學都市計劃研究所副教授）

「庫斯曼教授的《超額徵收》一書，為我們提供了重要的歷史借鏡，讓對區段徵收早已習以為的台灣，得以重新思考其正當性與合理性。」
──黃信勳（法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授兼心靈環保研究中心主任）

導讀：廢除區段徵收制度（節錄）
文╱徐世榮（國立政治大學地政學系教授）

從苗栗大埔事件以來，被徵收人往往質疑政府在徵收土地後，卻將他們原來所擁有的土地標售給建商財團，土地徵收已經質變為「私徵收」，政府變成是幫土地開發炒作者圈地的工具。他們強烈批評政府這樣的舉動，認為區段徵收完全牴觸了土地徵收所需遵守的必備要件，並主張區段徵收違背了憲法財產權、生存權及工作權應予保障的規定。他們所組成的自救會，所要求的大抵是基本人權的保障，而不是金錢補償或發還抵價地的比率多寡。但是，他們的抗爭舉動卻往往會被當權者抹黑為企圖增加金錢補償數額、自私自利的私利行為，刻意抹黑他們為釘子戶，罔顧整體大眾的利益。土地被徵收人經此再三汙衊，往往有苦難言，內心有極大的折磨。
但是，這樣的惡劣及偏頗的情勢如今或許有機會隨著羅伯．庫斯曼教授（Robert Eugene Cushman）所著《超額徵收》一書中文翻譯版的發行而有所改觀。庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例，將土地徵收分為二大類：強制徵收（eminent domain）及超額徵收（excess condemnation），而後者又可以再分為三個類別，分別為：殘餘地徵收（或稱附帶徵收、一併徵收）、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收（台灣的法律制度似無此徵收）、及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收（即國內的區段徵收）。庫斯曼教授為了寫這本書，當時還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究，包含了前述李鴻毅教授所稱法國、比利時、英國三個國家的實務經驗，並在第一次世界大戰時才從德國返回美國；此外，本書也包括了美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決，內容可說是非常的豐富及有價值。這本書雖發表於1917年，但是它的重要意義在於幫我們尋得了區段徵收的根源，亦即幫我們找到了區段徵收的身分密碼，即使在一百年之後閱讀，對我們來說卻完全不陌生。再者，雖然本書聚焦於超額徵收，但是它也會討論土地徵收的一般原則及其合憲性，因此，凡是對於土地徵收感興趣的朋友，它都是非常重要的。

《超額徵收》內容簡介

本書從不同的面向探索區段徵收，共分成七章，每一章都非常精彩，很值得仔細閱讀，讀者將發現其所探討的主題與我們現在因區段徵收而面臨的問題，竟然有那麼高度的相似性。
第一章為「超額徵收理論」，為超額進行定義及分類，作者將超額徵收定義為：「可以被視為國家或城市所採取的一種政策手段，為了興建公共建設（public improvement），基於徵收權的施行，取得超過公共建設實際所需的土地，其後將過剩的土地出售或租賃。」為何歐洲及美國要採取超額徵收？其理由大概有三：第一、為了要解決殘餘地問題，這是因為公共建設後往往會產生許多零星的殘餘地，無法有效使用，因此政府一併將其徵收，未來將其出售給毗鄰的所有權人，在經過重劃之後，可以促進整區的土地使用。第二、為了要保護公共建設的美觀及效能，避免鄰近公共建設附近的土地使用危害了該公共建設，因此將其附近一定距離內的土地一起徵收，之後再設定相關土地使用限制，將其出售或進行租賃。第三、則純粹只是為了賺錢，這是因為公共建設需要花費一大筆的金額，若以一條高速公路為例，政府不僅徵收公路本身所需的土地，還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了，等公路興建完畢，其兩旁地價也上漲了，這時再將徵收來的過剩土地出售，企圖由此填補公共建設的費用，甚至賺取大筆的利潤。這三大類分別可將其稱為殘餘地徵收、有限度的擴張徵收，以及區段徵收。
第二章為「超額徵收與殘餘地問題」。若以興建公路為例，恐會產生許多的殘餘地，這會產生四種對於公益或私利的危害：第一、它們因公共建設而產生，很可能會抵銷該公共建設原本的功能，甚至阻礙周邊街區的發展。第二、城市會面臨必然的財政損失，因為這些殘餘地恐會影響周邊區域的整體發展，而導致整個區域不再具有吸引力，城市因此損失了大筆稅收。第三、不僅殘餘地擁有者會有很大的損失，其毗鄰地所有權人恐怕也會很慘，他的土地因為與公共建設之間隔著一塊或數塊殘餘地，致使其並未因為公共建設而產生預期的增值，甚至還會帶來損失。第四、這些殘餘地的形狀可能都太難看，因而產生了許多危害。
如何解決棘手的殘餘地問題？第一、可透過所有權人自主的重劃來予以解決，但若所有權人不願意配合，這就行不通了。第二、與前述方法相去不遠，在政府協助下進行重劃，其缺點仍然是所有權人未必會同意。第三、公權力介入，強制重劃殘餘地，此處則介紹德國著名的《阿迪克斯法》，這或可讓我們理解為何德國以土地重劃而聲名遠播。第四、若有殘餘地要出售，政府可以考慮購買。第五、若殘餘地要出售，政府必須責無旁貸地予以購買，不過這個方案圖利及保障的對象可能是所有權人，而不是社會大眾。由於以上方法皆有其缺陷，以致於超額徵收因此被看好，認為它或許能夠妥善解決複雜的殘餘地問題。
第三章為「以超額徵收保護公共建設」。這多半是因為美學上的保護，但並不侷限於此，因為一個美麗的公園也會與公共衛生及休閒遊憩脫離不了關係，超額徵收的運作可能會與採光、空氣品質、便利性及一般實用性有關。這涉及城市可以額外多徵收一些土地以備未來的需要，未來若不需要，則可將其出售。但對於許多市民而言，這似乎是賦予了城市隨意進行徵收的權力，是極為不當的作法；此外，這恐怕也會帶來嚴重的行政弊端，有學者因此主張用警察權（police power）來限制土地的使用，但這樣的作法恐也有其限制。因此，又有人主張徵收地役權（easements），但是對其最主要的批評則是可能無法發揮原先預期的效果，繼而有人主張施行超額徵收。然而，對此還是有許多不同的意見：第一、這恐會為城市帶來嚴重的財務風險；第二、它會對私人財產權過分干預，進而侵犯了私人財產權。
第四章為「以超額徵收獲得增值利益或賺錢」。這個政策的支持者主張超額徵收是安全又有效支付公共建設費用的方法，甚至可因此創造可觀的盈餘。然而，超額徵收並非是唯一賺錢的手段，政府至少有兩個其他的方法可以獲利，一為特別受益費（special assessments），另一則為增值稅（increment taxes），這兩個方法對私人財產權的干預比超額徵收和緩許多。
但是，特別受益費有回收總額的限制，僅能回收城市針對興辦公共建設的支出成本，它也受拘束於所實施的範圍是限定於公共建設周邊的地產，至於空間距離該多遠，往往引發爭議。而增值稅的不同之處，在於它並非針對公共建設的興建成本，而是對於該建設所造成的地產增值來課取，因此不受限於興辦公共建設的支出成本，惟美國在當時並沒有任何一州徵收增值稅，其主要是運用於歐洲，如英國、德國。其問題是應該課取多少的增值？應該保留多少比例的增值予所有權人？這些都是很難纏的問題。
因此，就考量到使用超額徵收而不是增值稅來擷取增值的利益，但縱然如此，在當時的美國也僅出現非常零星的個案，而且也只是運用它來取得殘餘地，而不是將其當成是融資公共建設的手段。對台灣而言，這一點非常的重要，因為台灣實施區段徵收的經驗太過於浮濫。雖然俄亥俄州克里夫蘭市及麻州波士頓市曾經提出超額徵收的方案，惟後來皆沒有真正實施，這是因為它伴隨著高度的財務風險。至於加拿大就曾經有過成功的個案，而許多歐洲城市也有實施超額徵收的經驗。如法國巴黎曾在1852年通過法令授權以超額徵收來處理剩餘土地，但最後結果顯示它似乎是失敗了，最高行政法後來也嚴格限制了超額徵收的數量，這使得法國後來也少有以超額徵收來賺錢的例子了。
比利時則不同，雖然當時超額徵收已成為推動公共建設時長期落實的政策，但是布魯塞爾卻曾因為超額徵收而造成嚴重的城市災難，市政府差一點就破產了，因此後來也將其放棄了。至於英國，雖然也實施過，但其成效卻也是非常的可議，並不算成功，因為「原本想要取得增值利益的建設案，最後卻淪為揮霍成本的開發」。再加上，不論是倫敦郡議會或是曼徹斯特，往往都很難賣出這些徵收來的土地，政府必須不斷地進行公開拍賣來釋出這些超額徵收的土地，但依舊乏人問津，這種情況與現在台灣許多直轄市及縣市無法拍賣掉區段徵收後的配餘地非常的類似（如新北市八里台北港、苗栗及彰化高鐵特定區等）。
第五章為「超額徵收的財政利得與風險」。那些宣稱市政府會因為超額徵收而獲利的論述，是建立在三個假設：第一、市政府以近似實價的合理價格徵收過剩的土地，第二、興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值，第三、市政府會比照增值後的價格來轉賣或租賃該土地。這三點非常的重要，因為任何公共建設事業計畫若不能符合上述的假設，就很有可能讓市政府嚴重虧損，而不是賺錢。然而，若以英國為例，土地徵收的補償金額是由審議團決定，依慣例審議團除了會決定高額的補償金，還會把事業計畫的增值利益交付給所有權人，另外還要再外加10％的金額，這使得這個補償價格遠高於市場公平的交易價格。換言之，在英國及法國除了要補償土地的市場價格，另外還需支付一筆商業利益或信譽受損的補償金，而其金額往往是非常高昂。
再者，剩餘土地的預期升值或許根本不會發生，或者要花很久的時間才會實現，在市政府獲得增值利益之前，利息費用和稅的損失很可能就早已把任何可能的淨收益都吃掉了。而官方加諸於剩餘土地的未來使用限制，也很容易在出售土地時減損其市場價格。此外，管理不善或無效率的行政運作體系也會嚴重危及超額徵收的財務效果，而形成極高的財務風險。因此，本章的最後結論第一點即指出，超額徵收計畫的虧損風險實在太高了，因此無法合理化採取此法作為財務手段的必要性。
第六章為「超額徵收的行政管理」。這一章是在討論如何把超額徵收的一般原則轉化成為實際運作的法規制度，即市政府在實施這個政策時，權力應體現在哪些方面？制度該如何設計？該受到什麼約束？又該如何執行這個制度？這些問題都非常重要，但至今仍然莫衷一是，沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令是與另一州或別的國家完全相同的。縱然如此，美國各州卻都反對立法機構在無憲法的明確授權下，強制將此政策納入於法規，這主要是因為超額徵收是政府其中一個最專制的權力──也就是強制徵收權──提供了寬鬆的解釋機會，個人財產權因此深受影響。這一點也很值得我們重視，因為台灣現今所施行的區段徵收並沒有憲法的授權。
庫斯曼教授在這一章蒐集了非常重要的資訊，以製作表格的方式清楚的告訴我們美國哪些州已有「超額徵收的憲法修正案」，哪些州則是有「超額徵收的法令規定」，以及其各自的主要內容為何，這些都非常有參考價值。最後庫斯曼教授做了重要的總結：如果要實施超額徵收，那麼他主張憲法裡就應該要有賦予超額徵收權力的條文，而他認為該條文應該具備七個重點，這非常重要，很值得參考。最後，各州若要依據憲法來訂定一般的法規，並將超額徵收權授予州的地方行政機關，那麼其必要條文應該包含哪些重點，庫斯曼教授也清楚列出簡要大綱。
第七章為「超額徵收的合憲性」。超額徵收在美國所遇到最為棘手的問題，就是其合憲性一直受到嚴厲的質疑，其是否合憲的課題必須優先解決。這一章觸及了強制徵收（eminent domain）的重要規範，如聯邦憲法修正案第5條及14條，其中非常關鍵的涉及了「公共使用」（public use）的解釋。庫斯曼教授指出法院一直不願聲明「公共使用」一詞的一般定義，也因此賦予這個名詞的彈性，得以擴充為其他的解釋內容。其大概有兩類解釋：第一類是將「公共使用」解釋為「為公眾使用」，這個解釋相當清晰且合情合理；第二類解釋則是將「公共使用」擴張解釋為「公共利益或對大眾有利」，這是一個比較自由派的觀點，但其普遍接受度不高，可能也無法代表官方的觀點。
由於超額徵收涉及從某人身上剝奪其所擁有的土地，轉而供其他私人使用，這不但與「為公眾使用」相違背，也涉及違背了「基本法」（the law of the land），即自由人（freeman）原則上不應被剝奪其所有權、自由及基本人權，或受到禁止、驅逐，或以任何方式傷害、剝奪個人生命、自由和財產。即使只是徵收殘餘地，1834年紐約州最高法院也予以否決。之後，麻州也碰到類似的個案，麻州最高法院也有相同否決的判決，其主張為「宗地（lot）的殘餘數量不該破壞原則」，而這個原則即徵收必須為公共使用。這兩個案例所建立的法理非常重要，在美國絕大部分的州法院都是同意的。麻州議會曾經想突破這個限制，但徒勞無功：即使是殘餘地的徵收，也必須具備公共便利性及必要性，否則就是違憲，因為其本質上還是屬於私人，而非公共目的。後來馬里蘭州及賓州都有其他類似的判決，對於允許政府依規定強制徵收市民的土地，但後來卻將該產權轉移給另一個人，法院都針對這一點提出嚴厲的譴責。此外，庫斯曼教授甚至在結論時特別強調，如果只是為了賺錢的財務目的而進行徵收，這絕非屬於徵收的公共目的，這樣的徵收不僅違背了法律公平保護原則，也牴觸了法律的正當行政程序。這樣的結論非常值得台灣參考，而這大抵就是為什麼西方民主國家在二十世紀初期就都逐漸不再使用區段徵收的主因了。這樣的結論非常值得重視！

一部憲法、兩個世界

我國的區段徵收源自於歐美曾經實施過的超額徵收，它是屬於超額徵收中的第三類，而其源頭可能是為了解決殘餘地的問題，後來將其擴張而出現了變異。以美國為例，「殘餘地徵收」（或一併徵收、附帶徵收）及「區段徵收」二者都是屬於「超額徵收」，在一百年前的美國，大面積的區段徵收是嚴格禁止的，這已經是各州的共識，沒有爭議，因為這嚴重侵害了私人財產權，與各州的憲法規定都相違背。因此，其爭論的焦點反而是在於可否進行小面積的殘餘地徵收，然而，即使是零星小面積的殘餘地，原則上都還是嚴格禁止的。反觀我國，我們對於殘餘地徵收（《土地徵收條例》第8條）原則上也是採取禁止的立場，唯有在土地所有權人申請的情況下，政府才考量是否要予以一併徵收，由此看來，我們也是非常嚴謹的，因為就連小面積的零星殘餘地，我們都是禁止的。若按照這個邏輯，相對而言，那麼徵收面積非常大的區段徵收不是更要嚴格禁止嗎？
然而，非常矛盾的是，我們對於面積非常大的區段徵收卻是大開方便之門，從《平均地權條例》第53條及《土地徵收條例》第4條的規定看來，幾乎是無所不包，此外還有十幾個法條可以啟動區段徵收，這幾乎讓台灣的每一塊土地都適用於區段徵收，只要掌權者強勢啟動，那麼每一個土地所有權人其實都逃離不了區段徵收的魔掌，這非常的恐怖。試問，我國土地徵收這樣的立法會否讓你深感精神錯亂？我們竟然是「抓小放大」，在邏輯上否很奇怪、很錯亂？為何一個連零星殘餘地徵收都嚴格禁止的國家，反而會允許大面積的區段徵收呢？這非常不合理！這也表示我國土地徵收的法制相當的紊亂，毫無財產權與基本人權保障的觀念。
再者，有人欲以區段徵收屬土地開發來予以區隔及扭曲誤導，區段徵收雖與一般徵收有異，但本質上仍屬於土地徵收之一，依舊是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪，必須符合《憲法》及相關大法官解釋文規定，而這也就是超額徵收最為關鍵之處：即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件，如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段及完全補償等，而且政府絕對不應該在缺乏憲法授權的情況下，隨意的剝奪私人財產權，在之後又將其轉售給其他私人，根據本書的敘述，這在美國是嚴格禁止的，會受到嚴厲譴責。非常遺憾的，到了二十一世紀，我國竟然還在大肆實施主要建構於十九世紀、至今大抵皆已經被拋棄的區段徵收制度。
為了擴大實施區段徵收，行政院還特別於1990年訂頒行政命令，規定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得區段徵收大肆運用於農業用地。為什麼這麼做？政府除了要賺取農地轉用為建地的地價價差之外，還專門欺負那些守護農地的老農，因為他們缺乏相關法律知識及政治力，這使得我國區段徵收大抵都施行於農業用地之上。由此也讓我們得到一個非常惡劣的印象，即我國區段徵收是專門掠奪社會弱勢的土地及家園，並把這些土地轉手給財團建商及地方派系，即政府用公權力來幫他們取得及整合土地，讓他們大賺其錢。不客氣的問，這與海峽對岸的中國所實施的「批地」有何差別？並沒有，這不禁讓人懷疑，我國真的有實施憲法嗎？我們真的是一個保障財產權、生存權、人格權及人民尊嚴的國家嗎？

文章試閱

第一章　超額徵收理論

　　即使超額徵收已有近百年的歷史，卻有幾個因素導致人們對其一無所知，因此對它感到陌生也是合情合理的。首先，這個標題不甚清晰的政策是源自於歐洲國家，只有在英國、法國和比利時通過試驗階段，然而「超額徵收」（excess condemnation）這名稱卻是相當晚近的美式詞彙。歐洲人可能熟悉那個政策本身，卻認不出它的美國名字。而在美國，不僅這個名詞和政策都過於新穎，企圖啟動超額徵收手段或將之合法化，都僅限於零星幾個地方而已。在這些地方之外，除了少數政府官員和都市規劃專家，沒什麼人對此一機制感興趣，或者根本不知其所以然。「超額徵收」一詞，就算經過了很漫長的時間，對一般人來說還是個十分模糊的概念。
　　不只政策本身把人搞糊塗了，「超額徵收」一詞更難從字面上來理解，不管理論面或實踐面都無法一言以蔽之。它始終是個複雜的政策，形式和目的千變萬化。一旦說起超額徵收，很可能還得費勁解釋現在說的到底是各式超額徵收中的哪一種。
　　不過，要定義超額徵收還是辦得到的，而且還要涵蓋它的基本特徵。概括說來，超額徵收可以被視為國家或城市採取的一種政策手段，為了興建公共建設（public improvement），基於徵收權取得超過公共建設實際所需的土地，其後將過剩的土地出售或租賃。從某種意義上，去詳述國家或城市將會處理剩餘資產顯得有點多餘，因為若不這樣做，超收就沒有足夠的誘因，也就不會發展出這樣一套制度了。此外，如果城市沒辦法把過剩土地賣掉或出租，它就會被迫要持有或使用這些土地，而以這種方式被城市持有或利用的土地，說是因為「超過」(excess) 需要而被徵收似乎不太恰當。超額徵收政策的重點在於，是由政府來徵收超過實際需求的土地。
　　超額徵收有兩點需要好好深思。首先值得留意的是，這個政策允許公權力當局徵收土地，1911年威斯康辛州的立法機關通過一條法令，允許所有第一級城市的土地管理委員會「以城市之名義，以購買、租賃、契約或贈與等任一手段，取得任何現有或預定之公園或綠道一千英尺以內範圍之土地及其改良物，並可出售、抵押貸款、租賃或以任何方式售賣該地之契約……」這道法令有時會被稱為超額徵收法。實際上，它只能用於超購，其條款並未賦予在未取得所有者同意的情況下，就強佔私有財產的權力。在其他州，法令施行的情境是，假如某人的部分資產已被強制徵收，而他不想繼續持有剩餘財產，城市可能被迫將其全部資產買下。但回到剛剛的討論，即使取得的土地超過實際公共所需，這些多出來的土地也並非徵收而得，而是買來的。除非這些剩餘土地是透過強制徵收（eminent domain）取得，否則就不應將此手段稱為超額徵收。
　　第二點，超額徵收牽涉到「過量」徵收（in excess）私人土地，也就是說，超過實際用於公共建設所需要的土地面積。在這裡，大可不必去討論美國法律中的強制徵收究竟是基於哪些目的，容許公權力可以取得私人財產。只要知道在近期施行超額徵收法案之前，國家或城市通常是基於公共建設需要才會徵收所需要的全部土地，像是興建高速公路、公園、公共建設。超額徵收意味著透過強制徵收獲取土地，卻不是為了這些常見的目的，因此其徵收的土地範圍完全落在那些建成或改善過的街道或公園之外。
　　超額徵收的第二項關鍵特點若要再說得更清楚些，就得區分「政策」（policy）與有點近似的「強制徵收」（eminent domain）的差別。各城市、各州政府，無論是在美國或他國，經常以開發無發展價值的土地或清除衛生條件不佳的貧民窟為由，徵收私有土地。大約四十年前，麻薩諸塞州就準備開拓今天稱為「後灣公寓」（Back Bay Flats）的低地區，其上有波士頓灣的海水潮起潮落，這片土地完全無法使用，甚至還阻礙了該部分港口的有效利用與發展。州政府決定採用最簡單、最直接的方案，以強制徵收取得土地所有權來完成作業。這片土地的水被抽乾然後受到保護，結果自然是價值大幅飆漲，該區的大片土地出售後，為州政府帶來豐厚的利潤。諸多案例顯示，其他州也實施了類似工程的法令。

第二章　超額徵收與殘餘地的問題

　　關於殘餘地的根本問題，前已概略勾勒一二。殘餘地的惡，乃是源自於非常古老的邪惡，即使預防的措施再有智慧，問題也很可能持續發生。城市中大量的殘餘地，肇因於失敗的街道規劃，或者根本沒有規劃，但沒有任何人能事先預知到，當高速公路網布設之際，有助於城市成長的開發建設，竟會在眾多街道開闢或拓寬後，留下一圈派不上用場的畸零地。不管是怎樣的理由，任何城市總有某些街道的景觀會被這些零碎地給破壞。殘餘地造成的普遍惡果，和處理問題的迫切性不容否認。
　　在興建公共建設時，有兩種造成殘餘地的可能。第一種是拓寬現有的高速公路或公共空間，或者開闢一條平行緊鄰舊路的新道路。城市裡的房地產通常呈現一種棋盤式的分布，如此每個持有者便可分到方正或長形的土地。當然，這意味著同一條街上，切分相鄰土地的邊界線將會和街道呈現垂直的角度。大家都知道把街道拓寬不會改變這樣的情況，也不太會讓街道沿線隨便散落著畸零地塊。但假如拓寬的規模適中、取得的新土地又能平均地來自街道兩邊，其實老街的拓寬工程不一定會產生閒置地塊。雖然某些案例的拓寬工程比較極端，或者情勢所逼，得從街道的其中一邊取得所有土地。在擁擠的地段，個人持有的地塊深度不深，造成各相鄰土地的所有權人最後的土地寬度還是和以前一樣，但是深度只剩下幾尺。換言之，新拓寬的街道可能只分布在整條路線的單側，或者兩側都拓寬，而沿著道路邊緣的土地分屬多個所有權人持有，他們剩下的地塊淺到只能立個布告欄或柵欄，而沒有任何其他用處。
　　不久前，紐約的一項重大建設就產生了類似問題。跨越東河（East River）的威廉斯堡大橋（Williamsburg Bridge）為了開闢一條聯絡道，決定要拓寬德蘭西街（Delancey Street），在包厘街（Bowery Street）西側延續聯絡道工程，也就是現在的肯莫街（Kenmare Street）。這個工程完成的時候，新建的公路周邊都是不到十尺深的狹長土地，有些地段的深度甚至不到一尺。這些殘餘地的持有者不僅無法像同一條街上的其他所有權人享有巨大的利益，也沒有像其他任何人可以從中得到好處。沒必要繼續敘述類似的案例──它們經常伴隨著各種公共建設而來，雖然因為公共建設產生的殘餘地塊不比其他原因來得多，但是當殘餘地出現的時候，往往會圍繞著街區或公共空間，規模驚人，也嚴重損害每一個所有權人的利益。
　　即使一般產生殘餘地的原因有點不同，它們造成的影響跟上述類型的殘餘地卻差不多。棋盤式街道和私有地在美國城市非常普遍，顯然一條新的高速公路不可能斜切過劃定的區域，卻不把原本長條形或正方形的土地切割成各種奇形怪狀的多邊形或者留下小塊的楔形碎地。有時候這些殘餘地小到幾乎全無用處，有時候它們被利用的方式貶損了周邊的景觀，也削弱了整體街區的功能。它們不太可能、通常也不會一路沿著整條公路，而是頻繁間隔地出現，對比周邊光鮮亮麗的建設顯得礙眼。在德國，當城市要開闢街道或者重劃土地，會盡可能維持私有地的既有分界，盡量不造成殘餘地，以降低其負面影響。但即使如此戒慎小心，都還不足以根除這個惱人的狀況。在美國，並沒有像德國採取這種預防措施，也因此弊害叢生，情勢非常的嚴峻。

第三章　以超額徵收保護公共建設

　　實施超額徵收其中一個主要目的是要保護公共建設，避免周邊土地的使用方式直接或間接損害這些設施，也避免這些設施被使用到極致。
　　這些作法多半都是美學上的保護，超額徵收有時會被形容成宣傳「美麗城市」的一種手段。不過，把超額徵收看作只是為了推動城市美學可就錯了。就像都市規劃不只有藝術家和建築師參與其中的運作；一個美麗的公園也會與公共衛生和休閒脫不了關係，是故超額徵收提供的保障不僅限於公共建設的外觀，還與它的運作狀況、採光、空氣品質、便利性和一般實用性有關。本章就是要討論超額徵收如何作為一個保護公共建設的手段。
　　有些人把超額徵收當作一種維護當代城市美感和舒適的手段，因此極力主張用這個方法來取得、保留適當的公共建築用地。這個問題有一些獨特有趣的面向，值得在進入比較整體性的討論之前先處理這個問題。
　　公共建築用地的問題在美國城市已經是舊聞了，而且變得越來越嚴重。這個問題的起因，乃是由於城市一直用非商業式不切實際的方法來取得公共建築所需要的土地。
　　針對現行取得土地的政策有三點批評。其實它也算不上什麼政策，只不過是一連串意外的巧合──城市似乎永遠預測不了伴隨發展而來的危機，也無法從之前的危機學到教訓。第一個對於當前的土地取得手段的譴責是，我們的城市從不事先規劃要在哪裡蓋公共建築，或者事先透過法律規範保障適合的用地，總是秉持著「船到橋頭自然直」的原則。例如以為城市發展到需要新的校舍，自然就會有足夠的時間找到適合的用地。如果採用這麼短視近利的作法，城市付出的代價不只是錢，還有不便民又不恰當的公共建設。新的公共建築需求往往是與城市某各地區的成長和發展有關，該成長和發展會使附近的地價飆升。考慮便利性的話，若某個地點適合蓋郵局，但那個地點也可能適合作為商業區──而且十之八九都會先作商業區使用。通常在市政府認同某個公共建築的必要性的時候，該起造那棟建築的地方早已經蓋滿了其他房子，地價已經貴到難以徵收，連那些位置較差、待價而沽的地點，價格也幾乎已經是叫人望之卻步。

第四章　以超額徵收來獲得增值利益或賺錢

　　在前面的章節裡，超額徵收已被檢視評估一番，與其把它當作一種財務手段，不如說它也是一個解決特定都市規劃問題直接及有效的方法，以此來成就重要的社會及美學目標。控制殘餘地、公園或林蔭道周圍的地產有其重要性，事實上，若有必要，不管實施控制得花多少錢都必須得做。超額徵收常常是唯一能夠有效執行某些必要事務的手段。假如它確實比較花錢，就該冷靜地看待這筆支出。就像佘特萊夫（Flavel Shurtleff）的樂觀名言：「它就是手術的帳單，帳單數字的多寡並不影響手術的需要。」藉由審慎運用超額徵收權，市政府確實有能力為了保障公共建設的美觀和效能付出大筆金錢。
　　不過，這個政策的支持者經常提出一個與運用超額徵收的目的沒什麼關係的論點，也就是超額徵收是一個安全又有效支付公共建設費用的方法。
　　即使超額徵收被用來重劃殘餘地，或避免公園、公共建物或幹道的破壞或毀損，期望把剩餘土地賣個好價錢一直都是這個策略的附加誘因。有些人主張市政府採用這個策略具有雙重正當性，既能達成有價值的成果，又能負擔本身的開支，甚至創造可觀的盈餘。　
　　倘若在前面討論過的超額徵收案例中，賺錢算是強烈的次要動機，那麼超額徵收在更多其他案例裡卻會是唯一的動機。憲法修正案、法條或命令等，它們之所以授權使用超額徵收往往僅是為了支付必要公共建設的費用，這比其他目的來得普遍。本章就是要研究超額徵收如何作為賺錢或存錢方法，概述法規如何針對這個目的授權，說明運用此政策的案例情況，並和其他同樣目標的制度做簡單的比較。

第五章　超額徵收的財政利得與風險

　　當城市運用超額徵收來控制殘餘地，或者保障林蔭大道及公園的外觀及效用，主要動機並不是為了賺錢，不過即使當初徵收土地時是為了完全不同的目的，多多少少總是希望從轉售這些土地賺點好處。事業計畫的財務面仍然很被看重，假如處置過剩土地無法賺進獲利，感覺至少應該要能打平市政府付出的成本。從另一方面來說，當超額徵收的主要目的是為了賺錢，其財務效果就是唯一要緊的事，採取這個作法，市政府的金錢損失並不會因為公共建設被維護得實用、美觀因而吸引人或便利，因此就可以回收損失。簡單說，所有超額徵收的開發計畫，不管其實施目的為何，財務結果都是不可忽視的重點。
　　前面的章節已經簡單提過各城市基於各種理由推動超額徵收的先驅案例，也都有提到每個案例的財務結果。關於超額徵收的獲利能力，或許最精確的結論應該是有時候賺得到錢，有時則否。
　　這一章將要探討為何超額徵收時而獲利、時而賠錢，來解釋經濟獲益或產生風險的因素，這樣或許會獲得更明確的結論，知道超額徵收在什麼時機、什麼條件下可以成為有效的財務手段。雖然偶有與前面章節重複的資訊，但相信會讓相關討論更明確具體。
　　超額徵收案例賺錢的方法，當然是將所徵收超過城市實際需要的土地給轉賣或租出去。
　　在這邊不需要細究市政府為什麼可以憑此獲利，接下來會根據以下假設繼續進行探討：第一，市政府以近似實價的合理價格徵收過剩土地；第二，興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值；第三，市政府會比照增值後的價格轉賣或租賃該土地。
　　假如任一個事業計畫不能符合上述假設，就有可能讓市政府嚴重虧損而非賺錢，市政府運用超額徵收成功與否，很大部分仰賴控制上述三項因素的能力。假如市政府有權力使上述假設成為常態，是不是就能掌控興辦公共建設的相關條件，以實價徵收過剩土地，藉由興建建設讓地價升值，最後處置土地時也能截留增值？
　　首先，相信市政府會以合理價格徵收土地的原因為何？當然，會這樣想主要是因為市政府擁有一般買家沒有的權力，藉由強制徵收權，即使所有權人反對，公部門仍能拿走土地，所支付的購地價錢通常都是由審議團、委員會或其他公正的審理委員會決定，理論上應該要能代表土地的實際價值。理論上，至少市政府也沒理由不以地產的合理市場價格來徵收這些土地。
　　後面會再討論市政府到底有沒有順利以合理價格徵收土地，這裡只需要知道，一旦民情反對因為徵收的主體是公部門，就必須付出高於市場價格的金錢給被徵收的所有權人，那麼美國各城市很快就會放心的實施超額徵收權。哪裡有這類民情存在，就代表有更多的聲音反對這樣高價金的補償政策。當市政府能夠以合理價格徵收土地，大量徵收土地的風險就降到最低。市政府若希望採取超額徵收但不想承擔財務損失的風險的話，應該要鼓勵市民相信支付給某人超過他的土地市價的錢對市政府來說不是筆好生意，對任何生意人都一樣。
　　的確，市政當局到底應該為強制徵收來的地支付多少錢才合理，是高度受到公眾意見左右的。很多地方已經採取或提出新方法，避免讓市庫屢屢因為土地徵收而被洗劫。

第六章　超額徵收的行政管理

　　當超額徵收被認定為市政單位可以合法運用的政策，而且對其實施目的皆達成共識，剩下的就是重要卻棘手的行政問題，也就是該如何把超額徵收的一般原則轉化為實際的運作制度。市政府實施這個政策的權力應該體現在哪些方面？該受到什麼樣的約束？市政府該如何實際執行這個制度？這些問題至關重要，因為若大規模實施強制徵收，對個別市民的私人權益影響甚深，同時也牽涉到鉅額的經費支出和信用貸款。而且這些問題極為錯綜複雜，因為一個超額徵收計畫或多或少都關係到城市的美學、工程與財務面，彼此盤根錯節。
　　有趣的是，目前對於超額徵收政策如何適當運作的細節，仍然莫衷一是；沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令，與另一州或別國完全相同。部分立法機關起草了超額徵收的規定，卻沒有明確的計畫目標，只是要將通則納入法條裡頭，這些法規的意義都是概括性的。另外有時候通過法令，是為了要批准在某個特定案例使用超額徵收政策，若是如此，法規的形式往往受到立法者所考量的實際情況而定。在這兩種極端之間，當然有些詳細起草的法令是為了形成一個普遍可行的政策，但似乎除了超額徵收計畫的界線定的很寬鬆之外，這些法條並沒有達成任何實質的良好整合。
　　或許要處理超額徵收的行政問題，最理想的方式就是從各個提到徵收權的憲法規定或法條當中來研究各種問題的對策，無論是被採納或僅是建議、無論是在美國本土或國外。如此一來，也許有機會找出實際運作超額徵收政策的最佳方法。接下來的分析表格就是要來促成這樣的研究。

第七章　超額徵收的合憲性

　　進入超額徵收的合憲性討論，也是在探討一個美國特有的課題。歐洲各國與加拿大各城市的支持者只要說服立法機構採取這個制度多麼方便有效即可；但是在美國，超額徵收的案子則得先經過議會，然後再上法院討論。事實上，此一制度在美國的支持者遇到的最棘手問題之一，就是要應付議員和法官三不五時的質疑超額徵收的合憲性。本章正是要來檢視這個合憲性的問題。
　　其實從一開始就能預見，美國法院對超額徵收的態度不會很友善。這個政策算是強制徵收權的寬鬆版，本身就很可能成為司法質疑的目標。超額徵收權是「國家最高的統治權之一，特別強烈且經常是惡意地針對一般的財產權。」使用超額徵收權自然要受到法院嚴格的審理，它的實施受到許許多多的限制，以保障個別市民的權益不被肆意侵犯。要看超額徵收權的合憲性，就不能忽略規範強制徵收權的通則，因此在此討論這些原則是非常適切的。
　　美國的強制徵收法律，與其他地方一樣有一項重要規定，也就是所有因為徵收而被取得的土地都必須被支付費用。憲法修正案第5條條文：「私有地不應在沒有公正補償的前提下，因公共使用而被徵收。」因此中央政府必須遵守。而各州也按其各自的憲法受到類似條款的約束，同時也必須遵守修正案第14條，禁止在沒有公正補償的情況下強制徵收私人土地，像是沒有正當法律程序就進行徵收。很重要的，沒有任何跡象顯示超額徵收可以推翻這項基本要求。
　　美國的強制徵收法令第二個重要的原則，是從方才討論過的司法規定裡發展出來的：禁止在缺乏公正補償的情況下，徵收私人土地作公共用途，這已經進一步被法院擴充為無論有沒有公正補償，都禁止徵收私人土地作私人使用。 換句話說，強制徵收取得的土地只能作為公共使用。
　　強制徵收法的原則相當明確：私人土地因特定用途或非公共原因被徵收時，就要靠法院來解決爭端。有鑑於此，「公共使用」（public use）這一名詞的定義必須釐清，且非根據法典書籍，而是要從判決裡找。
　　然而，若想找到法院對「公共使用」這名詞的清楚解釋，注定會徒勞無功，得到的可能會是混亂與衝突，而非共識或甚至任何相似之處。其中一個法院這麼說：

凡曾提交給法庭的問題當中，沒有哪個問題比起「公共使用」一詞的意涵引起更加多變且分岐的辯證，各州憲法關於強制徵收權的規定就是如此的莫衷一是。

　　之所以會這樣，乃是因為什麼是屬於、或不屬於公共使用，顯然不是一個絕對的事實，而是相對的意見，總會有人不同意。或許是基於這個理由，法院始終盡量避免給予該詞彙一般的定義，而是因應具體的問題，來決定私人土地被徵收的目的是否符合憲法條文規定的「公共性」。換句話說，「公共使用」就如同「正當法律程序」（due process of law）一詞，其意涵相較於最初出現這些名詞時，都是經過逐步的司法包容和排除的過程。它的意涵只能透過個案列舉方式來予以解釋，第一，對於某些具體的個案是具備公共性，第二，但是對於另外的一些個案而言則是不具備公共性。